再谈地方政府融资：如何讲政治、识大局、听指挥

原创声明 | 本文作者为金融监管研究院研究员 常淼。欢迎个人转发。未经授权，其他媒体、微信公众号和网站不得转载。

写在前面

节前的日子其实挺热闹：

• 9月21日标普又藉信贷增速、地方政府债务等问题，下调中国主权评级至A+。我大财政部自然又不认可，直接怼：新预算法后国企/平台债都不属地方政府债务，纯属误读，我们不听。

• 9月27日国常会一说要为了实体经济定向降准，央妈3天后火速发文：2018年定向降准支持普惠金融。

• 9月底前，一行三会一局都发布了“拥护中央对孙政才严重违纪案的处理决定”的新闻通稿。

开头先写这些有的没的，主要还是想说明两个问题：

1、目前的中国，在抑制地方政府违规举债，稳定乃至降低地方政府债务规模这一方面，其力度和决心确实是前所未有。

2、无论是过去，现在乃至以后很久，讲政治、识大局、听指挥，依然是在华夏大地上各行各业正确决策方向、有效行动、坚实发展的不二法门。

当然了，仅仅了解大的政策方向以及行事逻辑还是不够的。所以接下来，本文就会对于地方政府融资（及投资）目前的一些热点问题乃至争议，进行政策上的解析和探讨。

还是这句话，鉴于笔者能力有限，且很多问题至今尚无定论，也欢迎就此中问题在留言中交流沟通，以及继续提出相关的问题。

FR Warning：依然长文。如您心理生理上都做好了准备，就可以继续阅读了。

本文纲要

一、地方政府融资之信号灯

（一）红灯篇

（二）黄灯篇（棚改、农村公路建设）

（三）绿灯篇

二、相关Q&A选辑

（一）读者提问（11问答）

（二）业界FAQ（9问答）

三、读者吐槽集锦

四、后记

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一、地方政府融资之信号灯

抱歉用了这样一个有些粗暴的比方，笔者其实也只是想顺着之前的话茬：既然说了要讲政治、识大局、听指挥，这样一来，中央和各部委的文件要求中允许项与禁止项，就应当成为今后工作与业务的信号灯：红灯停，绿灯行，黄灯......你懂的。

（一）红灯篇

所谓红灯，即在政策上已经完全“明令禁止”的做法或套路。

这里说明一点，以下的具体阐述部分均是从国务院、财政部等颁发的文件原文中，一条一条摘录下来的。可以看到从2014年至今，这些禁令的外延越来越广，内涵越来越详细，具体表述也越来越接地气。

是的，正是地方政府为融资而发明的各种方法、手段和套路，在不断挑战着监管的立法和检查的能力。而监管一侧虽是被动接招，但也是亦步亦趋、见招拆招。

而这个拆招的强度、深度和速度，到了2017年的今日也是攀上了新的高度。

笔者统计下来，目前从政策上来看，至少已经有七个方向已经亮起了明确的红灯。

 × 

1、通过企事业单位等

① 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 

② 地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。 

③ 地方政府及其所属部门不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。 

④ 地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。 

⑤ 地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。 

⑥ 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。 

⑦ 各类财政支持政策要纳入预算管理，并不得与企业偿债责任直接或间接挂钩。

⑧ 企业债务不得推给政府偿还。 

 × 

2、通过融资平台

① 除另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

② 地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

③ 只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）。

④ 地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。

⑤ 地方政府及其所属部门不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。

⑥ 地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

⑦ 地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

⑧ 严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。

×

3、通过金融机构进行融资

① 金融机构等不得要求地方政府违规提供担保。 

② 金融机构等不得违规向地方政府提供融资。 

③ 地方政府及其所属部门不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。 

④ 金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。 

×

4、土地融资

① 政府不得违法违规出让土地进行融资。

② 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。

③ 地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

④ 地方各级政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

×

5、伪PPP

① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。

② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。

④ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

⑤ 地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。

⑥ 地方政府及其所属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

⑦ 地方政府及其所属部门不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

⑧ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

×

6、政府出资基金

① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。

② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得

• 承诺回购其他出资人的投资本金，

• 承担其他出资人投资本金的损失，

• 或者向其他出资人承诺最低收益。

③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，

• 不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，

• 不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，

• 不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，

• 不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

×

7、以政府购买服务名义

① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

×

其他

• 地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

• 等等…..

为什么有那么多？因为写得少没人看，写得少空子多。

其实整体该怎么做，43号文和新预算法都已经说了。但是，当道有一尺的时候，魔就有一丈，把道反逼到百丈千丈。笔者以为，50号文和87号文，就是这样活生生被逼出来的。

（二）黄灯篇

顾名思义，本篇中要讲的就是那些需要特别注意的情形：一些是业界争议比较大的情况，另一些则是确实有待政策进一步明确的情况。这些，均需慎而为之，或不为。

1棚改

87号文在坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的同时，没有忘记给棚改放条生路：

党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

确实，棚改是重大民生工程，不说更远的，在43号文中已经对其有特殊待遇：

对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

今年5月的国常会也提到2018年到2020年还有3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。

和发挥空间较小的易地扶贫相比，棚改涉及的内容更多，多方也从棚改的角度看到了曙光——直白地说，很多人是想故技重施：

“棚改是个筐，啥都往里装”

真是这样？非也。至少，以下三点是必须注意的：

（1）87号文豁免的范围

87号文中排除的，是党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项。

关注点1：党中央、国务院统一部署

根据相关文件，属于统一部署的棚改任务，主要是国家部署的三年计划：

• 2015-2017年的三年计划，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万户。（国发[2015]37 号文）

• 2018-2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。（2017年5月24日国务院常务会议）

也就是说，符合要求的棚改项目，应该是在当地住建部门根据中央的三年棚改计划牵头编制的棚改实施方案中。如当地有项目库的，则应是入库项目。

关注点2：涉及的政府购买服务

也就是说，棚改项目中，那些不使用政府购买服务的内容，比如应该用政府采购工程或货物的，自然还是应当符合对应的规定，不是什么为所欲为。

（2）政府购买棚改服务的范围

87号文豁免了棚改涉及的政府购买服务。那棚改中哪些可以使用政府购买服务？

根据国发[2015]37号文：

政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

这里明确，政府购买棚改服务的范围是：

在实践中，具体还可以包括：

• 前期相关工作：居民棚改意愿入户调查；棚改项目的可行性论证及评审；

• 安置住房筹集：包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式；
  

• 公益性配套基建：

  ①包括安置住房小区"红线内"的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施；

  ②与棚改项目直接相关，直接服务于安置小区居民的"红线外"城市基础设施。

（以上来自《湖南省政府购买棚改服务管理暂行办法》湘政办发〔2015〕97号）

因此，可以在棚改项目中使用政府购买服务的，主要是以上这些。一些明显不符要求的商品房和经营性设施，就不要硬塞进去了。

（3）购买流程

根据国发[2015]37号文：

市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。

所以这里注意，先预算后购买是必须的。

而政府购买棚改服务流程大致如下：

2农村公路建设

早在87号文现身前，现有法规体系中已规定：纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。实践中，就有人利用这条意扩大政府购买服务的范围，各种包装嫁接组合。

于是把87号文给逼了出来，通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。

这里需要注意：87号文针对的是特定类型项目/领域的“相关建设工程/基建”等，而并不涉及诸如“水利公共服务、医疗服务”等真服务。具体分析可以参阅笔者前文《一文读懂：如今地方政府该如何融资？》

这样以来，87号文最大的争议点就落在“农村公路建设”项目上：财建和国发文件说可以做，现在却被87号文怼了。

对比详见下图：

这里，可以看到三份文件出现了不小的分歧。

• 财建34号：“农村公路建设与养护”也属于公路服务事项；

• 国办发17号：农村公路建养一体化可以使用政府购买服务；

• 财预87号：无论是公路建设，还是打包建设服务，都不行。

如果说财建34号文先不管的话，究竟是依照级别更高的国办发17号文认为农村公路建设养护打包的一体化项目可以使用政府购买服务，还是依照最新的87号文，认定“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”？

可能尚待进一步明确。

3存量项目

根据87号文，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

即：凡违规的均应当整改到位，并无所谓的新老划断。这次不一样。

根据以往经验，监管新政策出台时都会照应到存量项目，防止出现急刹车，导致各种半拉子工程。像在43号文出台后，国办发[2015]40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》就做了相关安排。

但此次的87号文，情况和43号文又有差异。

刚刚也说了，87号文是被逼出来的，不属于真正意义上全新规则，只是此前规则的强化：加负面清单、重申中期预算期限、及先有预算再有合同的原则。

从目前的执行情况来看，银行业金融机构恐怕不再能够按照以前的经验办事了：按部分地方银监局的口径，即便是存量项目，其后续资金的投放也应当是禁止的。

对于那部分已经部分放款的存量项目，87号文后未完工，还能否继续根据协议完成放款，确保存量项目完工？

这依然极具争议。

毕竟此前，部分政府购买服务项目已完成审查——如规划部的项目规划批复，国土部用地审查批复，环保部审查批复等——地方政府和社会资本的购买服务协议已签署，银行已授信，甚至有的已按照进度拨付银行资金......

而87号文的横空出世，导致部分存量项目产生法规与合同的冲突。而部分项目规模较大，期限长，利益关系敏感。若整改，其中的法律风险等亦不容忽视。

有能力的，还是建议将不合规的政府购买服务转向政府采购工程，或者转向政府付费型PPP。如何转？或许您可以在这里找到答案→政府类融资创新模式、合规路径及实务专题培训。

3.绿灯篇

1地方政府债券

新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。

（1）一般债券

• 无收益的公益性事业：由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。

（2）专项债券

• 有收益的公益性事业：由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

地方政府专项债券在2017年终于得到发展。

到本文发布日，财政部今年的62号文（土储专项债）、97号文（收费公路专项债）与89号文（项目收益专项债），开拓了专项债券品类，明确定义了专项债券的发行管理、额度控制、执行监督等诸多方面的具体要求。

显然，地方政府专项债长远是逐步过渡到类似国外的市政债，但面临的问题仍然是过度依赖政府信用，仍然有专项债额度管控，本质上和一般债差异多大？

此外需要严格区分地方政府专项债和发改委企业债中的专项债，前者依托地方政府性基金预算，仍然是政府债务范畴；后者是城投企业（市场化运营为主）项目债。详见下表：

89号文推的“项目收益专项债”，虽说当前主推土储和收费公路领域，事实上也是目前中国版市政项目收益债的指导文件。

那么未来，还有哪些“专项债”会出现？或者说，下一阶段会主推哪一类型的项目收益专项债？

笔者认为，主要还是看政策导向。

今年8月，国发[2017]39号《关于促进外资增长若干措施的通知》提到了：

二、制定财税支持政策

（八）支持重点引资平台基础设施和重大项目建设。鼓励省级人民政府发行地方政府债券支持国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区基础设施建设。加快试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，优先保障上述区域符合条件的重大项目融资需求。

或许这就是未来地方政府专项债的方向之一。

2真PPP（政府和社会资本合作）

首先声明，理论上PPP不是“举债”模式，其核心应是“合作”。

政府举债是借钱办事；而做PPP，就是让政府找人合资合力办事。在PPP中，政府不再是杨白劳，而是和社会资本一样，都是“投资方”。

所以，要是哪个PPP让地方政府（以任何方式）欠别人钱了，就是假的PPP。

真PPP中，政府引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不会增加政府的债务。

当然，PPP的意义远不止与降低政府杠杆率，PPP不只是带来了钱，一起来的还有相关的知识、经验、管理等“附加值”。当然此前很多假PPP项目，仍然增加政府性债务就另当别论。

下图简要示意了PPP的大致框架。

PPP关键要求包括了：

政府方

• 政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

• 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

• 政府对投资者或SPV按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

社会资本方

• 按照财政部要求，不能是关系政府的融资平台或是国有控股企业。

• 投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。

• 投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

综上，PPP压根就不是用来“借”钱花的，而是让政府带上小伙伴一起投资一起飞的意思。

但由于流程长、落地慢、要求多、收益低、后门没关死等等诸多原因，PPP的发展速度与深度一直差强人意。

3政府购买服务

同理，政府购买服务也不是什么借钱的途径。其实就是政府先走预算，然后掏钱买服务。

《采购法》中对其定义也很明确：

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。......

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。......

本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

这里的核心是“服务”，即必须是一种真正的服务。按照上述法规定义，能算得上是货物或者是工程的，都不能和“服务”混为一谈。限于篇幅，这里对于政府购买服务的具体内容与流程不再展开。

那为什么这个挺正常的“政府购买服务”被87号文围追堵截？主要还是政府购买服务相比其他，优势明显：

和政府采购工程比，政府购买服务流程短，透明度低，不强制招标，可做单一来源采购；包装也不麻烦，地方采购服务目录的制定权也在手中。87号文前，确实是偏门中的上选。

二、相关Q&A选辑

（一）读者提问

以下问题均收集整理自本公众号之前文章的留言。

政府购买服务相关

Q1、读者 钱晓乐：请问给政府做产业招商服务，政府支付招商佣金。这种属于政府购买服务吗？先预售后采购吗？谢谢

答：

可以看是否在本级政府购买服务指导性目录。先预算后采购。

Q2、读者 健壳：棚改的安置方面，货币化安置属于购买服务范畴，那么安置房建设属不属于购买服务范畴？

答：

37号文原文是“政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面”。

在各地具体实施规则中，一般棚改安置住房的筹集，包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式，所以个人理解应该属于。

Q3、读者 北极红狐：土储的拆迁、平整是工程，但是安置应该是服务的范畴，不应该属于负面清单范围。

答：

是的，“土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”作为一种服务，还是可以做政府购买服务的。

PPP相关

Q4、读者 本尘：请问上一级政府所属融资平台公司能否作为社会资本方参与下一级政府的PPP项目呢？

答：

从政策上看，除本级政府所属尚未转型的融资平台公司、控股国有企业外，其他已经市场化运作的融资平台公司是可以作为社会资本方。

Q5、读者 欣宜：想问下棚改可以用政府采购，那如果期限超过三年呢？是否认为无效？

答：

87号文不适用于棚改，故棚改不必“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”。

按国发37号文，购买棚改服务资金逐年列入财政预算，年初预算安排有缺口.可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。

Q6、读者 赵小丫：对于PPP项目，一般设置退出机制，如果约定在第10年有退出条款，地方政府可以进行收购，是否属于“禁止回购”的范围？

答：

政策并没有说所有带“回购”二字的行为一律禁止。本来PPP常见退出方式里也有股权回购之类的。

政策禁止的主要是：

①通过回购安排等方式的变相融资

②承诺回购【社会资本方的投资本金】

这两种模式，都在事实上形成了政府负债，因而被怼。

所以关键还是看，所谓“收购”有没有形成政府显隐性负债。

Q7、读者 丁丁历险记：政府融资平台存量基础设施建设项目（有银行贷款的非经营性项目），能否新成立SPV公司，纳入项目库进行PPP融资，是否是假PPP？

答：

感觉如果有政府背书，或以其他任何方式增加了政府的显性/隐性负债，一般就会被判断为伪PPP。

Q8、读者Yvonne：土地储备可以通过PPP形式吗？

答：

根据今年财预62号文《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》第五条：地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。

Q9、读者 刘鑫：PPP地方项目如果是省级国有企业代省级政府履行政府资本出资，且为不显示为SPV股东，能为社会资本融资提供回购吗？

答：

目前政策及管理趋势是实质重于形式。

Q10、读者 东方：PPP的社会资本方不能是国有控股企业？是财政部的规定？哪份文有这么规定？

答：

请勿断章取义...参考财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》“第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括【本级政府】所属融资平台公司及其他控股国有企业。”

笔者理解，主要针对的是“本级政府控股”的国企。

Q11、读者 辛8：真PPP的社会资本不能参与的约定中有个”及其他控股国有企业“，请问具体针对的是哪种企业？

答：

个人理解，就是指【本级政府】【控股】的国有企业。这条从目的上来看，主要还是防“伪PPP”，毕竟爹和儿子之间太好说话。

（二）业界FAQ

政府购买服务相关

Q1、政府购买服务和政府采购服务有什么区别？

答：

虽然在很多场合下，两者并没有实质区别，但是其实还是不同的，主要在如下三大方面存在区别。

1.主要法规依据

政府采购服务：《政府采购法》《政府采购法实施条例》等

政府购买服务：财综[2014]96号《政府购买服务管理办法（暂行）》等

2.购买主体

政府采购服务：采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织

政府购买服务：主体是具有行政管理职能的事业单位，及纳入编制且经费由财政负担的群团组织。

相比之下，政府采购服务的主体相对范围更广，而政府购买服务的主体则排除了营利性事业单位和社会团体。

3.购买内容

政府采购服务：根据《政府采购法实施条例》，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。

政府购买服务：主要为公共服务，并突出公共性和公益性。

Q2、土地拆迁安置补偿能做政府购买服务吗？

A：根据财综[2016]4号文，储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

87号文禁止的，是上面这些。

BTW，其实从《土地储备管理办法》第十九条“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。”就可以看出，很明显土储前期开发是工程！本来就不算服务。

而财综4号文也说了“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”

所以，拆迁安置补偿服务作为一种被认可的“服务”，还是可以做政府购买服务的。

Q3、只要不在87号文负面清单的，就能做政府购买服务？

答：

这个世界上，“只要...就”的话很常见，“只要...就”的事却凤毛麟角。

这里的负面清单，可以理解为仅仅是对此前正面清单的补充增强版。

之前《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）中的要求，仍须被满足。

即：须是公共服务，不属于工程或者货物；而且根据87号文还要满足采购服务期限在中期预算规划之内，不能超过三年；程序上先有预算后采购服务。

Q4、可做政府付费PPP的，都能做政府购买服务？

答：

未必。

官方的说法是，PPP有占一般公共预算支出比例应当不超10%的约束，而且，PPP社会力量参与度高，能促进政府转型，提高公共服务效率。

所以现在做不了政府购买服务的，向政府付费PPP转型，可能是其中的一个可行方案。

Q5、关于水利，87号文是否与已有文件矛盾？

答：

不矛盾。

我们先来看下水利部2014年1月《水利部关于深化水利改革的指导意见》的相关规定：

对适合市场、社会组织承担的水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，推动水利公共服务承接主体和提供方式多元化。

水利部上述规定，其实是针对工程建设管理，而不是水利工程建设本身。

虽然两者在字面上相似，但是落脚点完全不同：一个是管理服务，一个是工程建设，是有本质区别的。

所以水利部的文件和87号文并不矛盾。

水利工程建设管理是可以实施政府采购，但是工程建设就不行。

Q6、今后政府购买服务中的“人大常委预算草案”模式可行吗？

A：笔者认为不行。

该模式的出现，是基于这样的一个现实情况：

中期财政规划期限一般为3年，但有些实施政府购买服务的项目期限长于3年；或虽期限未超，但在当年的地方人大会议期间未及时将该项目纳入预算。这将导致这些支出脱离了预算管理。

当前，部分地方人大通过决议批准的购买服务协议长达10年以上，远超一届人大任期，这种安排显然也违背基本制度约束。

针对这种情况，实践中一般的处理方式是：在采购预算完成后，提交人大常委会进行初审，然后在年底按照实际财政支出在人大决议上落实。

然而，既然87号文现在规定“年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务”，要坚持先有预算、后购买服务，不得把政府购买服务，作为增加预算单位财政支出的依据。那么，预算草案这种“先上车后买票”的模式将不再可行。

Q7、为什么政府购买服务不增加政府债务？

答：

这里首先要搞清政府债务的概念。

所谓政府债务，是政府基于信用举债，在法律关系上借贷关系或者担保关系。

政府购买服务本质是笔交易：项目承接方提供服务，政府则有支付款项的义务，且笔支出应当事先纳入政府预算。因此，政府购买服务对应的是一笔纳入预算内的支出。

虽说从法律上讲，政府发债（或担保）产生的债务，和政府购买合同项下的支付，都属于“债”。

但通常意义上说的政府债务，指的是前一种情况，并不包括纳入预算的支出。

原则上，政府购买服务，地方政府是要先纳入中长期预算管理（先要钱），然后再去买（服务）。

但是现实中很多违法违规的行为，是因为没有钱（不先纳入预算），用假协议融资去买，或者工程一次性弄完，分期付款，变相进行融资。

PPP相关

Q8、PPP和政府购买服务的主要区别是？

A：不谈细节，二者主要有3方面不同：

1.适用范围。

政府购买服务强调“服务”。包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作，都须是服务性事项。

同时一般不包括工程。87号文后更加如此。

而PPP适用领域很广，不仅可以包括运营服务，也包括工程的设计、融资、建设等。

2.投资风险分担。

PPP一般要求政府和社会资本按一定原则共担某些风险，或者政府要独自承担某些风险。

而规范政府购买服务不涉及投资回报机制。政府只是按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用，钱货两清，并不承担社会资本的投资风险。

3.财政预算安排。

政府购买服务是先有预算，再进行采购。尽管也要与地方的经济社会发展水平相适应，但对其购买量无具体约定。

而PPP预算管理更严格，先论证再预算。且有支出约束：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超10%。

同时在实施程序上，PPP相对复杂（需同级政府批复），而政府购买服务相对简单（由行业主管部门提出，同级财政同意即可）。

此外，政府购买服务的合同执行期相对较短，一般为3年；而PPP则可能长达10到30年。

Q9、财政部对PPP支出不得超过预算10%的红线，是在近期松绑了？

答：

非也。

一开始，财政部就在财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十五条明确，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

所以自始至终都说的是“一般公共预算支出”，别的就没有限。

但是坊间大家“不超预算10%”这种简单的提法说多了，渐渐很多人就误解了。

所以财政部都被大家逼着辟谣了：财金函〔2017〕85号 《对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》解释：

“，每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理......且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

三、读者吐槽集锦

这里也无所谓对错，就是分享一下大家的感受，也别都当真了。

1

大杰子

事实上此前的土储购买服务中，拆除和安置补偿款是重头戏，入户调查谈判的服务可能只是个名头，很多实际也都不会做（融资才是重点），同意文中对拆除与补偿款的观点。如此一来，土储购买服务也就没什么玩头了（那些个服务值几个钱？能包装成多少个亿）

2

东方

只要没有吸引到民间资本，都是国家加杠杆，跟以前没啥鸟区别 。

3

百里柔浪（老辛）

银行把大部分钱都投向中介，中介又投给政府，大家一起发财，这就是中小企业融资难的根本。

4

东旭

感觉就是，只要不增加政府的债务负担，随你们咋个整。

笔者跟吐：也不能太随便。。。。。。像赖账这种就不可取啊。

5

本尘

政府购买工程最大的束缚在于一次性根本安排不了那么多预算。

6

惟楚有才

我也觉得这个87号文说的很严格很细，但估计起不到治本之效。

7

明

不得超过一年或中期财政规划年度进行政府购买，我觉着这个比较致命

8

丁维岱

纯社会资本主导的产业基金，介入具有一定公益性质的政府基建类项目，存在优先级资金收益定期支付，项目退出渠道等天然障碍，必然需要政府提供显性或隐性的信用支持，而这又是50号文重点规范的，理论上的合规性确实没有大问题，但操作层面上确实很难成功

9

panda黄

结合最近《土储发债管理办法》，大胆猜想：（87号）文中禁止后面的n种情况就是未来n个地方专项债券品种。

10

北极红狐

上层的文件体系相对完整，感觉这次（87号文）还是冲着规范各级财政部门可以制订本级的购买服务目录来的，流程也做了进一步规范，实属应有之意。以前没说不能购买的都可以，以后怕是说了可以的才能购买了。

后记

来中国做了几年生意的老外都知道，要在这里好好混日子，就要每天收看一个经典剧目《新闻联播》。

为什么？

因为中国就是这样的的一个地方：始终跟着精神，跟着政策，跟着D，才能有汤喝，甚至有肉丝吃。

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